10月5日，美國白宮發布了四年一度的美國先進制造領導戰略《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》。總的來說《戰略》對我國先進制造業發展具有重要啟示和借鑒意義。

如果說重振本國制造業是特朗普政府發起對華貿易戰的目標之一，那么當下的一些情況可能令美國有些失望。“美國制造業企業正面臨新風險”，美國《華爾街日報》24日以此為題這樣寫道，美國的工業類股票周二遭到拋售，制造業企業正面臨成本上升、美元走強等多重挑戰，“這令投資者感到恐慌”。路透社的標題則更加直接，關稅已開始侵蝕美國企業的盈利增長。

而就在此前的10月5日，美國新鮮出爐了一份制造業立國報告——《美國先進制造業領導戰略》。這究竟是一份什么樣的報告，美國政府的產業政策究竟是什么樣的？正所謂“知己知彼，方能百戰不殆”，了解這份報告對我國制造業的發展同樣意義重大。

中美貿易逆差、貿易戰，只是前臺“木偶”：一個國家的制造業核心競爭力，才是后臺的關鍵“吊線”。作為世界頭號強國，“山姆大叔”一直活躍在全球政治經濟舞臺的“中央”，總以裁判者身份來指責其他國家通過制定發展規劃來扶持、干預、補貼本國制造業發展。

那么，美國到底有沒有產業政策呢？

在美國，產業發展主要依靠市場機制，是不是意味著政府無所作為呢？事實上，美國推行的是一種比較隱蔽卻卓有成效的戰略指引與政策集成，某種意義上就是一種產業政策。但基層企業有時弄不清楚，希望主管部門及高層院所，能弄清這些概念間的關系，不要概念到概念，企業總歸是希望來點“實”的。

一、《美國先進制造業領導戰略》概述

時隔6年，美國再次發布《美國先進制造業領導戰略》（下簡稱《戰略》），距離上一次發布還是2012年。該報告展示了新階段美國引領全球先進制造的愿景，提出通過發展和推廣新的制造技術；教育、培訓和匹配制造業勞動力；擴大國內制造業供應鏈能力三大任務，確保美國國家安全和經濟繁榮。

報告從影響先進制造業創新和競爭力的八大因素出發，將“技術、勞動力、供應鏈”三方面作為保障先進制造業領導地位的核心要素。

一是在技術方面，明確了捕獲智能制造系統的未來、開發世界領先的材料和加工技術、確保通過國內生產制造得到醫療產品、保持在電子設計和制造方面的領先地位、增加糧食和農業制造業機會等5個戰略任務，15個重點技術方向，即智能和數字制造系統、先進工業機器人、人工智能、工業網絡安全；高性能材料、增材制造、關鍵材料；低成本的分布式制造、連續制造、組織和器官的生物制造；半導體設計工具和制造、新材料、器件和架構；食品安全加工、檢測和可追溯性、食品安全生產和供應鏈、改善生物基產品的成本和功能技術。

二是在勞動力方面，明確了吸引和發展未來的制造業勞動力、更新和拓展職業技術教育途徑、推動學徒制和獲得業界認可資質、將技能工人與需要他們的行業相匹配等4個戰略任務，及9個細分優先舉措。

三是在供應鏈方面，明確了提高中小制造企業在先進制造業中的地位、鼓勵制造業創新生態系統建設、加強國防制造業基礎建設、加強農村先進制造業建設等4個戰略任務，并設立了11個優先項目。

此外，報告還對2012年《戰略》實施進展情況進行了評估。

《美國先進制造業領導戰略》的主要目標和基本任務

資料來源：《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》

二、美國現有產業政策梳理與初步分析

上面提到，美國雖然主要通過市場來推動產業發展，但政府也在通過各種方法提升制造業核心競爭力。

美國政府頒布實施一系列形式各異、涉及廣泛、手段多樣的產業政策。從目前看，產業政策體系由產業技術政策、區域政策和其它改善經濟環境、促進就業等方面的政策組成，由多個實施機構聯合開展和推廣。

美國產業政策通過聯邦政府機構的各種計劃之間進行銜接協調，形成較強政策合力。例如，美國商務部國家標準與技術研究院（NIST）通過設立MEP中心的方式在50個州開展了制造業拓展伙伴計劃（MEP）。該項目始于1988年，用以對抗來自日本的消費電子產品制造業和鋼鐵業等行業的競爭，主要面向中小公司，由中心總部提供技術、市場營銷、財務建議以及培訓，在某些情況下鼓勵他們相互合作、聯合研發項目。這些中心資金來源于聯邦、州和地方政府撥款以及客戶繳費。2008年金融危機后，該項目得到了雙倍的預算。

美國產業政策堅持以“保持國家競爭力”為最優先原則。例如在智能制造領域，自2011年奧巴馬公布推動《先進制造伙伴計劃》，美國政府不斷通過支持創新研發基礎設施、建立國家制造創新網絡、政企合作制定技術標準等多種方式為制造業注入強大的驅動力。

美國制造業重點政策

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

例如在2012-2014年，相繼出臺《制造業促進法案》、《先進制造伙伴計劃》、國防部《制造技術（ManTech）戰略規劃》、《振興美國制造與創新法案》等，重點支持模塊化、智能化、增材制造、綠色可持續制造等高端制造裝備發展。美國國家標準與技術研究院積極部署《智能制造系統模型方法論》、《智能制造系統設計與分析》、《智能制造系統互操作》等重大科研項目工程。國家層面的《國家機器人計劃》已發布2.0版本，大力推動機器人智能化的發展。

美國產業政策是一種多維保障、多維支撐、以營造最優產業發展環境為目標的復雜體系。美國生物醫藥產業政策體系主要由政府研發資金支持政策、專利保護政策、新藥許可政策、藥品監管政策、藥品定價和費用補償政策、區域發展政策等幾方面構成。以生命技術與醫藥產業為例，美國政府通過一系列制度供給及產業政策保障體系，提供了極為有利的產業發展環境，最終成就了美國生物醫藥領域在全球的領導地位。

美國產業政策從基礎技術研發、人才培養、區域發展、知識產權保護、監管等方面入手，多管齊下，充分發揮其戰略引領作用。以“國家寬帶計劃”為例，該計劃由聯邦通信委員會向美國國會提出；由勞工部建立在線平臺，擴大職業培訓和就業安排的機會；十家運營商接受了總共年度15億美元的資金支持用于農村地區寬帶的建設。聯邦政府針對該計劃的投資總額超72億美元。

在支持基礎研究方面，美國白宮和國會均設有專門的生物技術委員會來跟蹤生物技術的發展和前沿，通過設立如《人腦活動圖譜研究十年規劃》、《人類胚胎干細胞研究指導方針》、《精準醫學計劃》、《癌癥登月計劃》、《21世紀治愈動議法案》等規劃和法案持續保障和支持生命科學領域前沿科技的領先地位。而美國國家衛生研究院（NIH）、美國農業部（USDA）、美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）通過立項以科研資金的形式直接資助和引導生物產業研究。其中NIH在過去7年間以多種類型的科研項目（項目列舉省略）累計投資金額高達上千億美元，直接或間接的促成了210種新藥的誕生。

在專利保護方面，通過NIH等資助獲得的重大突破成果向專利和商標局（PTO）申請知識產權保護，如新藥創制方面《拜杜法案》的出臺，明確允許私人持有政府資助研究成果的專利所有權，并可將其轉讓給制藥企業。仿制藥普及方面《藥品價格競爭與專利期補償法》簡化了專利到期后的仿制藥許可手續，允許仿制藥企業在相關專利期滿之前提交申請和開展生物等效試驗，對美國仿制藥工業產生了積極而深遠的影響。

在新藥審批許可方面，美國食品藥品監督管理局（FDA）在臨床試驗和新藥上市階段采取IDN備案制等一系列可提高審評效率的政策，使得美國藥品標準評審周期明顯低于其他國家， IND周期約為1個月，NDA周期約為10個月，新藥上市進程加速明顯。

在法律監管方面，美國推出《生物技術管理協調框架》、《國家生物技術產品監管體系現代化戰略》等文件，進一步推動生物技術產品監管體系現代化。

在藥品定價和費用補償方面，美國政府采取最重要的《患者保護與平價醫療法案》和《全民健康保險計劃》等。巨額的政府公共保健支出，成為美國生物醫藥快速發展背后最強有力的后盾。

在推進區域發展方面，美國政府還出臺了《州政府生物技術議案》， 該議案囊括了美國所有州政府的生物技術工業發展戰略， 其目的是為生物技術公司營造良好的政策環境，促進生物技術工業的發展。

在維護國家安全防御方面，美國在2014年發布了《美國生物盾牌計劃》，2016年發布了《美國在防止生物攻擊中需采取的行動報告》，2018年發布了《美國國家生物防御戰略》，全面評估生物防御需求并持續監測國家生物防御戰略的實施情況，以確定政府應優先考慮的生物防御資源和行動。

美國生命技術與醫藥產業政策（部分內容）

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業研究院整理

在多元化社會、三權分立的政治體制、分散決策的條件下，美國產業政策作用也并不是萬能的。2003年，美國政府投資17億美元，啟動氫能源計劃，由此引發了一場世界氫能源研究熱潮。但由于總統任期結束，后續沒有得到政策關注，氫能源汽車至今都沒能進入商業化生產。

進入21世紀以來，當IT革命的熱潮逐漸消退時，美國產業政策在思路和手段上缺乏新意，對實體經濟創新的作用在很大程度上被過度的金融創新淡化，由此出現了“新經濟”泡沫。

在2007年下半年，美國發生了20世紀大蕭條以來最為嚴重的經濟危機。政府通過產業政策旨在營造良好的市場環境，卻不能替代企業成為創新主體; 美國處于領先、發達的經濟階段也決定了產業政策的作用在于因勢利導，而非直接選擇產業發展方向，更不能改變產業革命的周期和規律; 更為重要的是，著眼于實體經濟創新的產業政策本身需要一個健康的宏觀環境支持，在金融創新嚴重脫離實體經濟需要，市場價格信號和利潤率信號嚴重扭曲的情況下，產業政策的作用會大打折扣。

三、對我國發展先進制造業的幾點啟示

不得不提的是，為推動我國先進制造業發展，實現由制造大國向強國的轉變，2015年我國頒布實施了《中國制造2025》。現實告訴我們，發展先進制造業，我國一時一刻也不能放松。

而且美國作為制造業強國，包括文件的制定也很有可取之處。例如，《戰略》中提到了擴大國內制造業供應鏈能力，而我國的文件表述語境是努力提高本土產品市場份額，這就往往成為中國政府干預市場的一個把柄。總的來說《戰略》對我國先進制造業發展具有重要啟示和借鑒意義。

必須進一步提升先進制造業的戰略地位

在先進制造業領域，美國政府有著極為清晰的發展戰略。2011年6月發布《先進制造業伙伴計劃》；2012年2月發布《先進制造業國家戰略計劃》；2012年3月啟動國家制造業創新網絡計劃，出資10億美元支持創建若干國家制造業創新中心；2014年10月公布《振興美國先進制造業2.0版》，近期又發布實施了《美國先進制造業領導戰略》。在如此密集的政策支持和引導下，美國先進制造業發展呈現一定的回升勢頭，今年1-9月份美國制造業增加了40萬個就業崗位。

2015年5月發布《中國制造2025》，提出了3個10年的“三步走”戰略，成為我國建設制造強國的重要行動綱領。加快發展先進制造業既是我國邁進世界制造強國乃至經濟強國行列的根本之舉，也是發出中國聲音、邁出中國步伐、走出中國道路的必然選擇。

為此，我們要高度重視培育發展先進制造業，進一步明確先進制造業在國民經濟發展中的戰略地位，保持發展戰略的連續性、穩定性，研究建立促進先進制造業發展的長效機制。

必須突破關鍵核心技術，提升產業自主可控能力

在《戰略》中，美國選取智能制造和數字制造系統、先進工業機器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導體、混合電子、光電子學、高級紡織品、生物制造、食品和農業制造等具有引領世界制造業發展的關鍵領域進行重點支持。但領域選取僅是第一步，如何實現這些關鍵領域持續性技術創新和產業化應用才是關鍵。在報告中，美國政府再次提及了“創新管道”的問題：推動基礎研究到科研成果的轉移轉化，也就是“共性技術”的建設。政府需要出手，讓科研成果的轉移轉化順利通過創新的“死亡之谷”，已成為各個國家的共識。

必須推動資源配置方式的根本轉變

《戰略》對美國的聯邦和地方州機構的行政職能，提出了明確的建議，不斷減少政府的繁文縟節、采用一切從簡從新的手段。同時，報告對美國政府各個部門的角色也做了詳細說明。在這里，我們可以看到美國政府在做“簡政放權”的體制性改造方面的努力。

近年來，我國政府也在不斷深化行政審批制度改革，推進簡政放權、放管結合，加快轉變政府職能，并取得了顯著成效。

必須把制造業人才隊伍建設放在突出位置

美國制造業的繁榮離不開其強大的人才隊伍支撐。美國政府之前出臺的《先進制造業國家戰略計劃》、《重振美國制造業框架》等政策，以及實施的“學徒計劃”等措施，都從不同角度提出了提高勞動者素質的具體方案，并給予了相應支持。在《戰略》中，美國政府再次重申，發展先進制造業，需要優先發展STEM教育、更新和拓展職業技術教育途徑、推動學徒制和獲得業界認可資質、將技能工人與需要他們的行業相匹配。

中國日下正在興起修補大學課程的教育，有備受關注的“新工科”教育，有面向人工智能的專項修補。撇開這些浪潮不論，美國在推進先進制造業技術人才發展的時候，其核心目的是在教育和工作之間，為學生建立強有力的紐帶聯系。這同樣應該是我們“制造強國建設”與“人才培養”最為關注的地方。

必須建立綜合的政策集成體系

在支持先進制造業發展的各種戰略計劃中，美國從不吝惜政府的“有形之手”，財政專項資金、稅收減免等各類政策紛至沓來。如，在《戰略》中，美國政府認為，穩固的國防工業基礎是國家的優先事項。這里的國防工業基礎主要包括具有創新和盈利能力的國內制造業部門，以及彈性供應鏈。美國國防工業和制造業所涉及到的工業根基，事關國家安全。為此，美國政府每年投入1000多億美元支持上述領域的科技研發、技術發明和產品創新，不斷推動中小企業進入國內供應鏈體系，減少對國外某些產品的依賴，保障產業供應鏈安全。

我國促進產業發展的政策點多、面廣、量少和互不協同，我們要創新投融資模式，鼓勵社會資本以股權、債券等形式參與先進制造業發展，拓寬先進制造業融資渠道。