2020年，智慧城市正在進行一輪“闖關”。

早在2014年8月，國家發改委、工信部、住建部、交通運輸部等八部委就提出了一個智慧城市的建設目標：到2020年，建成一批特色鮮明的智慧城市。

按這一目標，今年正好是智慧城市亮成績的時候。

此前，這一領域早已成為兵家必爭之地，競爭“刀刀見肉”：比如2017年，先有騰訊云以1分錢中標廈門政務云，隨后在同年的云棲大會上阿里云宣布產品大降價，最高降幅達53%。此外，華為、百度、平安等巨頭也紛紛下場競爭。截止至今年，中國共有約500座智慧城市正在建設中。

2020年初，一場疫情以迅雷不及掩耳之勢給城市帶來突擊測試：許多智慧城市相關設施在此次防疫任務中陷入癱瘓——一些地方沒有應對人口流調（流動調查）的信息化系統，只能靠手工填表；而部分有軟件平臺的地區，也因各部門、地區的數據不互通導致系統一度形同虛設。

這只是表象。問題背后的問題是，一些智慧城市項目淪為“拿地”噱頭，部分地方政府為了完成招商任務，將智慧城市項目作為招商手段，建設了許多雷同項目，造成資源浪費和項目爛尾；一些地方政府成立了大數據管理局，但因為職責權力邊界問題，數據孤島仍然難以打破；而由于項目經費普遍側重“建設”而非“運營”，部分項目建成之日卻淪為空殼擺設。

從2013年國家推出第一批智慧城市試點算起，至今已有7年多。當今年的新基建東風將科技的版圖鋪開至“城市”，智慧城市運營究竟誰來做，怎么做？是所有決策者共同的待解之題。

本文，「甲子光年」采訪了東華云和智慧城市集團董事長郭浩哲、新華三集團城市數字大腦研究院執行院長岳鵬、特斯聯副總裁謝超等智慧城市項目建設運營方，立得空間總經理于德海、盈嘉互聯聯合創始人陸一昕等智慧城市數據服務方，及地方政府旗下平臺公司負責人，試圖厘清智慧城市運營之困，及其解決方法。

大的困局，大的機會。誰來破局，誰就可能在這個十萬億級的市場，造就下一個BAT。

1.從硬件到軟件，從運維到運營

根據德勤2019年底報告《超級智能城市2.0：人工智能引領新風向》中的數據，國內在建智慧城市數量為500個，是全球智慧城市建設數量的一半。

進一步看，全國超過89%的地級以上城市都在建設智慧城市，智慧城市總體規劃投資額已超過3萬億元人民幣。

中國智慧城市市場規模

大量資金涌入，智慧城市實際效果如何？

位于北京市西南三環的麗澤金融商務區，是國內部分智慧城市的一個縮影。

2013年1月，北京麗澤金融商務區入選首批國家智慧城市試點。按照該商務區開發建設指揮部辦公室主任史衛民在當年7月的說法，該項目總投資額接近1500億元。

這筆投資，除去大頭建筑建設費用和拆遷補償，剩下則用于基礎設施建設。

但今年11月中旬，「甲子光年」實地探訪該商務區，在公共街區，除了一些交通攝像頭外，很難發現其他智慧化設施。

此外，一款名為“智慧麗澤”的App應用于2019年11月更新了1.0版本，其背后的開發商，正是負責麗澤金融商務區市政基礎設施及配套設施建設的北京麗澤金都置業有限公司。

打開這款App，頁面上有豐富的功能入口：招商服務、政務服務、社區入住、物業服務、停車服務……然而「甲子光年」點開這些功能，呈現的卻是一篇篇介紹文章，或者干脆是“應用升級中”。

“智慧麗澤”App首頁中的應用（左）以及點開應用后的界面（右）

該App在華為應用商店顯示的安裝量只有125次。這意味著，這款應用幾乎沒人用。

這種情況不是個例。「甲子光年」在手機應用商店中以“智慧xx”為關鍵詞下載6款智慧城市應用App，其中3款要么沒有功能應用，要么功能鏈接指向文章簡介，甚至其中一款App無法正常打開。

6款智慧城市應用

進一步搜索新聞后，「甲子光年」發現這6座城市（區）在此之前都曾提出智慧城市建設，其中之一還提出要樹立“新型智慧城市”典范，但其智慧城市應用App卻無法正常打開，應用商店顯示該App的更新時間為2019年4月24日。

在人們看來，投入巨額資金最后卻是這種結果是很難理解的。但對從業者來說，這并不鮮見。

東華軟件是國內最早一批開展智慧城市研究和建設的公司。東華軟件高級副總裁、東華云和智慧城市集團董事長郭浩哲告訴「甲子光年」，早期國內的智慧城市項目，實際是建了數據中心、天網工程等硬件基礎設施，只能算“打地基”。

而且數據中心只是部分“地基”。特斯聯副總裁謝超是國內早期的物聯網平臺建設和運營者，更偏向從物聯網層看智慧城市建設。他認為早期智慧城市建的數據中心只是“存儲設施”：“沒有鋪設傳感器，不能收集足夠的數據，也沒法使用。”

除了沒有效果，過多投資基礎設施還導致資源浪費。

新華三集團城市數字大腦研究院執行院長岳鵬告訴「甲子光年」，在智慧城市建設早期，數據中心過剩的一個常見現象是，一個偌大的數據中心，只有第一排機柜能點亮燈，剩下全空著，“在當時看來，這種建機房的模式是存在一定泡沫的。”

這更像是用科技的名義繼續做房地產生意，要的只是“殼”，因此也很少部署軟件應用。即使部署了軟件，也存在不好用、不能用的情況。

那么在眾多智慧城市項目中，真正能實現應用的有多少呢？

接觸過大量智慧城市項目的盈嘉互聯聯合創始人、CTO陸一昕告訴「甲子光年」，行業中真正能實現運營的智慧城市項目僅有約30%，其他則是要么運營不到位，要么干脆沒有運營。一名行業人士的回答更顯保守：“真正能夠運營的，可能十不存一。”

用陸一昕的話說，這里的“運營”，就是把規范的數據更新到平臺中，然后讓數據幫助平臺實現業務功能的運轉。

某智慧城市建設領域頭部公司的高管向「甲子光年」坦陳，在2016年之前，包括他們在內，絕大多數國內地方政府和企業都在智慧城市建設上走過彎路。

2016年之后，政府逐漸意識到硬件建設過剩，與此同時，云計算和人工智能熱潮興起，政府開始尋求用信息化手段倒逼城市管理流程的變革，由此智慧城市建設從硬件轉向軟件。

對這一變化，東華云郭浩哲有著清晰的觀察：從2018年開始，一些智慧城市項目中軟件部分的占比達到80%；2019年這一比例增至90%；甚至今年有些項目是100%純軟件，體量也超過億元。

在「甲子光年」采訪的多位業內人士看來，隨著軟件占比提升，運營才開始受到智慧城市從業者重視。而2018年之前，以硬件為主的智慧城市項目沒有運營，只有運維——即定期對服務器設備進行維修調整。

“早期智慧城市以硬件為主，投入也小，不運營、沒人用可能還好說；但今天軟件在智慧城市中占比已越來越高，對其投入也越來越大，如果仍不運營、沒人用，客戶都不能接受。”東華云郭浩哲稱。

軟件在智慧城市項目中的占比提升，也催生了智慧城市出現了新形態——城市大腦。

2.城市“腦梗”

不過，在城市大腦的當前發展階段，雖然投入智慧城市的各方角色都開始在意識上更重視“運營”，但是行動一時還沒完全跟上。

新華三岳鵬告訴「甲子光年」，盡管城市大腦已經被人們喊了數年，但還是存在一個致命的問題——“大腦”的數據不更新。

不更新的背后，是城市大腦缺乏實際應用場景，缺乏應用數據的返孵回流。

一智慧城市從業者舉了一個例子。此前，一些城市主動找到他們希望其“接盤”他們的城市大腦項目。這些動輒投入幾千萬元打造的城市大腦項目，由于數據不更新，實際上只能算作“數據倉庫”，或者是“報表系統”，比如法人庫、人口庫等。

為什么會出現這種情況？原來，該項目完成后建設方就撤離了，實際中業務應用又沒有基于城市大腦生長，此后就無人來更新大腦的數據。

某地方政府旗下平臺公司負責人徐明向「甲子光年」講述了他觀察到的一個現象。

目前許多地方的智慧城市運營管理工作都交由政府旗下的平臺公司負責，這些平臺公司多數是由此前負責老基建的城投企業演變而來。身處這些國企內的工作人員，幾乎很少接觸新技術，更缺乏運營經驗。

而智慧城市，恰恰在前期需要有“數據上傳和整理”的過程。中國工程院院士、鵬城實驗室主任高文在今年的第五屆全球人工智能與機器人峰會上就曾提到，現在的城市大腦（智慧城市）是一個有海量數據的系統，但90%的海量數據都沒有結構化，因此無法在上面進行分析。

第一個問題就出現了——有些智慧城市的運營管理人員缺乏運營數據的技能。

第二個問題則是——這些體制內的工作人員，依然保留著傳統的考核方式，干多干少拿同樣工資，而運營恰恰是一個量大又瑣碎的工作。

這樣一來，誰還會費心思去做吃力的運營工作呢？

甚至在一些企業看來，智慧城市的運營是個跟“一把手”意愿強相關的事情。

盈嘉互聯CTO陸一昕對「甲子光年」表示，一些智慧城市平臺缺乏運營，很重要的原因是領導的重視不足，“首先領導自己得用這個平臺，這樣員工也會有動力去更新數據。”

“一把手”不僅影響平臺的運營，甚至還影響其生命力。一個隱秘的現象：由某個政府領導牽頭的智慧城市項目，會出現“換一個領導就要換一套系統”的情況，由此便難維持一個系統的長期生命力。

那些沒有新數據、沒有新生命力的大腦，就變成了“死腦”，只能用來做展示了。

城市大腦的另一個煩惱，是大腦太多。

比如，一個城市有環保大腦、交通大腦、醫療大腦，還有城市大腦。“可能每個政府部門都建了一個數據倉庫，但對外都叫‘大腦’。”岳鵬表示。

而各政府部門“大腦”的數據在橫向打通時非常困難。

為智慧城市提供大數據服務的立得空間總經理于德海向「甲子光年」舉了個城管平臺的例子。

在政府系統內，參與城市管理的委辦局有幾十個，實際中經常需要跨部門協調工作。假如一個城管指揮平臺是城管局下面的二級單位，它要去調用其他更高一級別部門的數據，理所當然不會被“待見”。即使該指揮平臺跟城管局平級，它去調用其他平行部門的數據，遭遇“閉門羹”也是常事。

實際上，目前國內相當多的政府部門建立的信息化系統或智慧城市平臺都是部門內部的，沒有對其他部門打通。

而且，企業的競爭也會加劇這一狀況。

徐明對「甲子光年」表示，近年來巨頭在各個城市就智慧城市項目打得很厲害，政府也很頭疼，“今天給這家一個城市大腦項目，明天給另一家一個數據底座項目。說白了還是重復建設。”

“我們碰到過很多這種情況，我都勸他們，一定不要再這么搞了。”東華云郭浩哲說。

“大腦”太多除了造成重復建設、資源浪費之外，還容易導致建成后的大腦出現信息孤島問題，即“腦梗”。

這一問題已引起國家相關部委的注意。

在今年10月《中國建設報》的一篇文章中，住建部原副部長仇保興就指出，一些智慧城市不能解決任何一種“城市病”：“有的是被IT企業‘綁架’，成為企業推銷產品的渠道；有的是被政府部門‘綁架’，部門間形成信息孤島互不往來；還有些地方的智能城市從規劃上就是錯的。”

3.數據之困

越來越多的人開始意識到，政府掌握的數據資源是一個巨大的寶藏。

然而，此前存在的信息孤島問題讓數據無法流通，也就無法產生價值。在智慧城市行業浸淫多年的于德海，有一個切身的感受：

從政府那里跨部門拿數據，是每一個做智慧城市的人心中的痛。

他認為，打通各部門的數據，已經成了智慧城市最急迫的問題之一。

實際上，6年前這一問題就已經擺到一些地方政府領導的案頭。

2014年2月，為了打破信息壁壘、解決政務數據不互通的問題，廣東在省經信委內部設立大數據管理局，這是國內第一個由地方政府成立的大數據管理部門。

大數據管理局的職責，除了研究擬訂并組織實施大數據戰略、規劃和政策外，一個很重要的任務是打通各政府部門之間的數據。

此后，大數據管理局的做法在其他各地迅速推開。據不完全統計，至今已有19個省成立了大數據管理局，或已通過大數據管理局的機構改革方案。

理想很美好，現實卻并不樂觀，至今已推行6年的大數據管理局在打通數據壁壘上有效果嗎？

答案是，有，但效果不明顯。

立得空間于德海的一個感受是，政府跨部門數據“一點也打不通”的這種情況已經很少了，但對于各部門專業、有價值的數據卻仍然是不互通的，使用率非常低。

甚至為了進一步打通政府數據，2017年5月國務院發布的《政務信息系統整合共享實施方案》明確提出，除了涉密數據其他都要拿出來共享。

但當地方向中央要數據時，上述文件雖然提供了政策上的依據，但只能“一事一申請”。這種模式的缺點是效率過低，沒有形成系統化的共享機制。以學歷認證服務為例，教育部只對地方政府開放兩個用戶名，每天通過平臺能進行的學歷查詢，以個位數計。

用另一位從業者的話說，這種打通，只是面上的打通。

為什么地方政府出面牽頭成立新部門，甚至出臺相應的方案，看起來決心不小，但依然效果有限？

上述某地方政府旗下平臺公司負責人徐明告訴「甲子光年」，在他看來，大數據管理局在現有的政府格局里是一個比較邊緣的部門，“雖然有時候它會得到主要領導的支持，但從長遠來看它很難改變現狀。”

另一位在地方工信局工作的公務員也向「甲子光年」表達了類似的觀點：“從源頭上看，大數據管理局是從經信委或者工信局分出來的部門，充其量與其他部門是平行關系，對他們并沒有牽制力。”

實際上，有些大數據管理局的平行部門如工商、稅務等部門，還要接受上級工商、稅務主管部門的業務指導，而這類部門的數據歸屬權在誰以及如何使用，仍需探討。這意味著，僅憑地方政府領導的支持，大數據管理局很難完全解開數據不互通的難題。

因此，要真正打通數據，除了成立大數據管理局之外，還要探索更深層次的政府管理體制改革和政府人員考評方式變革。以及從法律上對數據的歸屬、使用和安全等做出規范。這需要長久的努力。

不解決更深層的問題，就不能徹底解決智慧城市的數據之困。

好在，目前國內的數據立法已經有了看得見的進展。今年7月3日，《中華人民共和國數據安全法（草案）》經初次審議后在中國人大網公布。該法案對數據安全制度、數據安全保護義務、政務數據安全與開放等內容進行了明確規定。

這對智慧城市從業者來說，是一束耀眼的曙光。

4.盈利尚早，權責不清

跳出數據看，沒有清晰的盈利模式也制約著目前智慧城市的運營。

盡管有些智慧城市項目是為了滿足公共服務需求，很難對其有商業化的要求，但智慧城市的長期運轉和持續運營確實需要一定的自我造血能力——一個現實問題是，此前的智慧城市建設，在招投標中幾乎未給后續的運營預留出資金。

東華軟件高級副總裁、東華云和智慧城市集團董事長郭浩哲告訴「甲子光年」，智慧城市預算列支結構不合理，是一個普遍的問題，“如果建一個智慧城市項目，你把99%的費用都放在建設上，那項目大概率不成功也不持續，因為你連后續招運營人員的費用都沒有。”

這種情況下，智慧城市能否盈利就異常重要，甚至決定了項目能否維持生存和運轉。

然而現實是，幾乎所有接受「甲子光年」采訪的智慧城市從業者均表示，目前的智慧城市沒有一套清晰的盈利模式。“智慧城市的盈利模式跟運營模式一樣，都是需要時間去探索的，這需要產業生態里的企業共同去努力。”陸一昕稱。

要尋找智慧城市仍未能形成清晰的盈利模式的原因，就要回到建設的源頭。

目前國內絕大部分政府建設的智慧城市項目的建設資金都來源于財政，這樣一來項目不需考慮回本的壓力，也就沒有商業化的動力了。

這一判斷，得到了長期在地方政府部門工作的徐明的認可。

此外，很多地方政府的智慧城市采取項目建設與招商結合的方式，目的并不是單純建設智慧城市。

將產業項目與政府招商相結合，本質上是一種“拿財政投資項目換企業落地”的討巧方式。

“說得直白些，就是政府拿手里的項目來釣企業這條魚。”一名行業人士解釋道。

這種招商模式，最早出現在貴陽發展大數據產業中，此后逐漸在全國其他城市鋪開，并借用到其他智慧城市項目的建設中。

而一些特定時期政府推出的產業政策，可能加劇了這種情況。因為產業政策會導致地方政府對該產業的投入變多了。

這種方式之所以能被各地政府接受，自然有它的好處——既幫助地方政府快速完成招商引資這個第一重要的KPI，同時也完成了項目建設的任務。

舉個例子，當一個城市要投資10億元建設智慧城市項目，傳統方法是通過招投標尋找承建方，然后由其完成項目建設。但將招商與項目相結合的做法則是，政府先找幾家科技巨頭公司在轄區落地，由落地后的公司來承建智慧城市項目，完工后政府再將這10億元的財政投資款付給各個建設方。這樣一來，政府引來企業落地完成了招商的任務，同時建設了智慧城市項目，企業也獲得了營收，可謂一舉多得。

但凡事要兩面看。要知道，捷徑往往是一條最長的路。

看上去多方共贏，實際上很容易導致權責不清。首先政府沒定義清楚到底要啥，是招商還是建項目，如果一個城市搞三個平行的大腦，很難真正用起來；其次企業也不關心做啥，“他只管建數據中心、建機房就好了，反正都是賣服務器嘛。”上述行業人士說道。

以武漢爛尾的智慧城市項目為例，2013年武漢經濟技術開發區以一個智慧城市項目（CityNext）吸引微軟在武漢落地，三年之后即2016年12月，住建部城鄉規劃管理中心對項目進行了評估，認定“微軟提供的智慧城市規劃設計及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在較大問題，產品配置方案缺乏測算依據，無法達到使用目的與效果”，即項目沒法用，最終走向爛尾。

結論就是，“這個智慧城市項目即使建起來，也用不起來。”

用不起來，自然談不上盈利。

在過去地方政府財政富裕的情況下，智慧城市對盈利的迫切性并不強。而如今，大多數地方政府都面臨財政吃緊、債務壓力大的窘境，在拿出大量資金建完智慧城市項目后再讓其不斷出資做后續運營，無異于讓智慧城市“啃老”。

隨著人們對智慧城市盈利意識的提升，以及數據立法的進展，一些從業者也開始探討智慧城市可能的盈利模式。

盈嘉互聯陸一昕表示，智慧城市擁有大量的數據，而且數據的價值非常大，甚至數據復用還能創造二次價值，這是其看得見的一個盈利點。

當然，前提是法律給這些數據一個清晰的界定。正如新華三岳鵬所說，智慧城市的數據可以提供數據服務，但服務如何定價，如何和數據提供方分享收益，以及在服務中如何保證數據安全，有賴于法律的完善。

5.誰將是智慧城市里的BAT？

即便面臨以上種種考驗，這條路還是越來越熱鬧。畢竟——一旦智慧城市將城市大數據相互打通，或將重構城市的商業形態和格局，這會是一個巨大的蛋糕。

一個可以與之類比的是電信。在電信領域，電信運營商掌握著所有用戶的通信數據，構建了互聯網的基礎。僅在中國這一個領域，就可以誕生中國移動、中國聯通、中國電信等巨頭企業。

相比之下，智慧城市的數據量遠比通信多，且涉及的領域豐富。

巨大的機會，吸引著各方靠向智慧城市。

先是在新基建政策的推動及疫情對升級城市管理的需求下，政府對智慧城市的投入力度比以往更大了。“我們往年在智慧城市上的投入是6000萬元~8000萬元，今年光第一批投入就是7個億。”徐明說。

一位智慧城市從業人士告訴「甲子光年」，從整體上看，今年前三個季度已經把一年的國債額度用完了，而今年政府債務率的上升，主要原因就是受投資拉動，“這些資金，很多都投向了新基建，而新基建的主要載體就是智慧城市。”

而新基建不同于老基建，要建設更要運營。這對政府而言，就不能再沿用老基建“只建不運營”的方法了。

其次，企業也“躁動不安”。用盈嘉互聯聯合創始人、CTO陸一昕的話說：“不管具有哪方面的專長，凡是能跟智慧城市關聯上的企業，都在涌向這個領域。”

這并不是壞事。前提是，這些企業能真的在解決問題。

解決問題的方式有很多種，一些企業也確實在給出自己的解決方案。

面對傳統智慧城市項目缺乏應用的問題，東華的智慧城市業務已將重心放到軟件應用層。東華云和智慧城市集團董事長郭浩哲稱，在2018年之前國內建設的智慧城市項目中，有60%~70%是“煙囪”式的孤立系統，缺乏應用，“對這一批項目進行改造是一個很大容量的市場”。

面對一個城市內大腦林立的狀況，新華三的做法是創建兼容并蓄的大腦。新華三岳鵬稱，這一構想已經在成都高新區的智慧城市項目中得已應用，“這個項目中，我們和諸多互聯網頭部企業都有合作，實際是多方公用一個大腦，每一方再去做各自擅長的算法分析，然后將結果匯總。”最終，讓城市大腦實現智能中樞的功能。

相比之下，特斯聯則從另一個視角在推動城市數字化轉型中給出解決方案。

特斯聯副總裁謝超對「甲子光年」表示，解決智慧城市/城市大腦應用難的方法，一是做單一場景的全城市大腦，比如聚焦整個城市交通領域的交通大腦；二是做小區域多場景的復雜大腦，比如在社區、園區內的智慧城市項目。

特斯聯的切入點正是后者。“我們先把一個城市切割成100個小塊，比如20個社區、20個樓宇，如果把每個小區域都做到智慧化，整個城市的管理就變得有效。”謝超說。最終形成城市級的整體智能，這也就是特斯聯在今年推出的AI CITY。

此外，針對智慧城市的數據運營，立得空間提出了公共數據集的解決方案，將政府數據分門別類后歸集，可為政府決策和市民服務提供支持；盈嘉互聯專注于智慧城市數據底盤建設。

在這之上，BATH等科技巨頭憑借云計算的優勢，已經在國內智慧城市領域建立了深厚的積累：阿里ET城市大腦自2016年推出至今，已被全球30多個城市引入，并形成ET城市大腦生態，僅今年阿里云在智慧城市領域中標總額已超11億元；騰訊則于2019年推出智慧城市方案“未來城市Wecity”，并接連拿下廣東、長沙、武漢等智慧城市大單；百度也推出了城市大腦和智慧城市解決方案，并在多個城市發力；華為的智慧城市解決方案已經落地到全球40多個國家、200多座城市中。

他們通過各自的生態系統，正構建一個個智慧城市建設、運營的生態圈，為下一場比賽積蓄力量。

在解決各類智慧城市問題后，運營之困也將迎刃而解。

“未來肯定要走‘管運分離’的模式，但管理和運營之間是要找到平衡點。”郭浩哲稱。

這個平衡點是，既要讓政府做好管理職能，又要讓老百姓獲得好的用戶體驗。

在這個框架之下，郭浩哲認為，每個城市都應該有一個智慧城市的運營公司，“可以是社會資本主導，也可以是當地政府主導，最重要的是形成完善的運營準則。”

一個被普遍接受的智慧城市運營模式是，政府成立平臺公司負責管理智慧城市項目，在具體運營時可根據需要向其他公司購買服務。

隨著智慧城市運營公司逐漸成熟，未來中國的商業形態也會產生新的調整。“因為運營公司掌控了很多的資源，這些資源又通過它的服務能力對城市產業產生影響。”郭浩哲說。

換句話說，在智慧城市運營領域，會出現比今天互聯網領域的BAT還要大的公司。

一個巨大的新窗口正在開啟。

注：文中徐明為化名。