美國人工智能總動員：特朗普后知后覺，華府和硅谷心急如焚

2月11日，美國總統特朗普在上任第753天后簽署總統行政令，啟動美國人工智能倡議（American AI Initiative）。因為行政令具有濃厚的“美國優先”色彩，開篇明確強調，維系美國在人工智能領域的領導力，對維護美國經濟優勢和國家安全至關重要。因此這一倡議被認為是特朗普“讓美國再次偉大”戰略的最新組成部分。

為了讓美國在人工智能領域繼續領先，這份倡議列出幾個關鍵原則：首先，把聯邦資金和資源轉向人工智能研究；其次，釋放資源，使聯邦政府向研究人員開放更多數據、模型和信息處理技術；再次，建立適應人工智能需求的勞動力，對美國工人再培訓；最后，呼吁建立以美國為首的人工智能國際標準，保障美國領先優勢以應對戰略競爭對手。

人工智能概念在上世紀50年代達特茅斯會議上首次被提出，意在實現讓機器完成被視為人類或動物智力象征的腦力或體力工作。機器學習的出現使計算機在理解人類認知能力方面獲得顯著提高。人工智能不僅帶來產業變革，也成為世界各國戰略議題。

美國是全球最早涉足人工智能領域的國家，在基礎層、技術層和應用層，尤其是在算法、芯片和數據等產業核心領域，都積累了強大的技術優勢。根據騰訊研究院2017年發布的一份報告，在美國人工智能產業從業人才的數量是中國的兩倍之多。但是批評者認為，特朗普在制定新興科技發展戰略方面行動遲緩，讓美國在人工智能領域“起大早趕晚集”。迄今已有18個國家啟動國家人工智能戰略，華府和硅谷對特朗普在人工智能領域的后知后覺心急如焚。

前任總統奧巴馬曾出臺三份人工智能報告，試圖為美國搭建人工智能戰略框架。這三份報告分別為《為人工智能的未來做好準備》（有關法規、公共研發、自動化、倫理、公平性和安全性的建議）、《美國國家人工智能研究與發展策略規劃》（概述計劃資助的研發領域）、《人工智能、自動化與經濟報告》（研究產業影響以及如何通過政策增強人工智能帶來的益處并降低成本）。

需要開放更多政府數據

這份肩負眾望的倡議由白宮科技政策辦公室（OSTP）主導起草，美國輿論和政策界人士總體上肯定了這份倡議，他們大都認為這彌補了美國在人工智能領域的政策空白。

OSTP是白宮行政辦公室重要組成部分，可直接向總統報告，并指導航空航天局（NASA）和國家科學基金會等著名科研機構工作。作為美國科技創新政策的發動機，OSTP曾在奧巴馬政府時期推出《美國創新戰略》。

OSTP副首席技術官兼總統副助理邁克爾克拉希歐斯（Michael Kratsios）認為，美國需要這樣的人工智能戰略，通過實施這項戰略性倡議，美國會贏得人工智能領域的競爭。

克拉希歐斯是特朗普在科技領域首席智囊，也是特朗普政府人工智能政策的推手。年僅32歲的他畢業于普林斯頓大學，曾在清華大學做過訪問學者。在硅谷從事風險投資的工作經歷讓他不僅在科技界人脈很廣且深諳政策游說之道，被稱為特朗普與硅谷之間的“話事人”，他上任后在白宮推進很多有利于新興科技發展的政策。

在這份“美國人工智能倡議”指導下，聯邦政府能夠加大力度開放用于人工智能研究的資源，改善公共獲取相關數據的能力以及聯邦政府數據質量，分配高性能和云計算資源來推動與人工智能相關的研發。

在克拉希歐斯看來，將人工智能理念變為現實的最關鍵步驟就是開放數據、模型和計算機等資源，這些是發展人工智能的基礎設施。“為了公開政府數據，任何我們能做的，我們都會竭盡全力去做。”克拉希歐斯說。

雖然美國有完善的《信息自由法》保障信息公開，在人工智能時代仍面臨數據開發與保護隱私的悖論。例如，哈佛大學人工智能學者本布坎南（Ben Buchanan）博士就消費者數據用在人工智能系統中所面臨的各種隱私風險進行論證，這些數據有被黑客竊取的風險，存在被有權限訪問的人濫用以及二次使用的風險。

數據是人工智能發展的關鍵因素，無論是語音識別還是圖像處理技術，或是更高層面的應用都離不開海量數據訓練，向人工智能研究學者和公司開放一些政府數據是這個倡議的最關鍵要素。在現實中，很多科技企業雖然擁有大量記錄消費者習慣的數據，但在醫療保健等其他領域，它們很難積累推動人工智能實踐與應用所需的數據。

開放數據會激發美國企業將人工智能技術應用到更多場景中，特別是那些關乎公眾利益的議題。布魯金斯學會副主席兼科技創新中心創始負責人達雷爾韋斯特（Darrell West）表示，人工智能在美國發展良好是因為美國私企，很多最超前的創新都來自美國科技企業。公司主要關注那些看得見有需求的領域，那些沒有業務需求但卻關乎普遍利益的人工智能應用程序將無法開發。私營公司沒有足夠動力去填補這些領域。

正因為數據在人工智能研發中的重要性，倡議回應了企業要求政府開放更多數據的訴求，在設置了保護隱私機制的前提下，試圖通過給予企業和研究者更多聯邦政府數據的訪問權以便訓練新算法，比如醫療和交通監管部門的數據庫。卡內基梅隆大學電腦科學學院代理院長托馬斯米切爾（Tom Mitchell）稱，設置這樣的標準采集和分享如此大量潛藏數據，例如健康醫療數據，會給醫療診斷和治療帶來突破性進展。

財政撥款和人才政策掣肘

雖然這份倡議填補政策空白并切中人工智能研發的要害，一些業內人士認為尚存在很多不足。斯坦福大學人工智能領域教授杰瑞卡普蘭（Jerry Kaplan）對《財經》記者指出，這份倡議只是概要性文件，沒任何細節，無法稱之為戰略性文件，只是呼吁政府機構要如何以及在哪些領域，可以加大數據分享力度以促進人工智能發展。

韋斯特雖然在總體上肯定這份倡議是邁向正確方向的重要一步，但也指出倡議不僅缺乏具體計劃協調機構間合作而且只有少量經費支持。“很多炫目的倡議都不了了之，如果沒有足夠的資金用于倡議中提到的研究、勞動力發展和基礎設施，這項新倡議可能也會平平收常”

鑒于總統行政令不能直接撥款，白宮方面必須要得到國會支持，才能獲批專項資金助力人工智能發展并制定激勵措施，確保各機構政策向人工智能傾斜。然而，目前美國政府面臨近1萬億美元預算赤字，再加上立法者和美國公眾對硅谷抱持越來越深的懷疑，增加人工智能方面的相關預算難度不校參議院情報特別委員會副主席馬克華納（Mark Warner）就表示，他雖然支持倡議，但也擔心人工智能對就業市場的影響。

政策制定者與技術從業者之間的認知鴻溝，是推進人工智能倡議不可小覷的阻力。已宣布參加2020年總統大選的民主黨籍眾議員約翰德拉尼（John Delaney），曾在2017年12月聯合8名議員提出“理解人工智能可用性與現實演變法案”（FUTURE of AI Act），提議建立聯邦顧問委員會，對政策制定者進行人工智能知識培訓，然而這項法案在國會不了了之。

對于國會的認知滯后，美國國防工業協會（NDIA）政策分析師亞歷山德拉伯奇（Alexandra Berge）認為，立法者缺乏科技知識的短板在臉書創始人扎克伯格的聽證會中就已暴露無遺，這種認知欠缺傷害國家利益，阻礙政策推進，讓國家在國際競爭中處于不利地位，并最終帶來不可預估的后果。

經費之外另一個缺失的重要議題，就是用以吸引相關科研人才的移民和簽證政策，因為其他國家人工智能戰略都將吸引全球人才作為重要組成部分，美國人工智能倡議卻對此只字未提。不僅如此，研究人員正日益被特朗普政府的反移民和限制簽證舉措所掣肘，美國國家科學基金會數據顯示，2016年至2017年間，美國招募海外研究生人數比上一年下降5.5%。

艾倫人工智能研究所CEO奧倫埃齊奧尼（Oren Etzioni）將特朗普忽視人才引進問題視為致命漏洞。在他看來，移民對美國科學的成功至關重要。美國人獲得的諾貝爾科學獎項有39％由移民斬獲。特朗普上臺后卻日益嚴格限制移民政策，這極大程度剝奪了美國大學吸引世界頂尖人才的機會。“為人工智能專家提供1萬個新簽證，為STEM（科學、科技工程、數學）領域專家提供更多簽證，將重振美國研究生態系統，增強創新經濟，并確保美國在未來幾十年仍是世界超級大國。” 埃齊奧尼建議說。

美國智庫R街研究所分析師克萊布沃特尼（Caleb Watney）也建議特朗普政府修正簽證政策，使掌握人工智能技能的人才更容易在美國工作。另外，國會也可以通過立法手段增加人工智能類專業學生畢業后工作簽證數量或為高技術人才創建新的簽證種類。

為了將倡議中的愿景變為現實，總統國家安全事務助理與OSTP正在起草具體行動方案，詳細列名實施倡議的具體措施和所需資源，最終會在8月中旬提交特朗普，方案的內容可能會是保密或部分保密，一經總統簽署將下發各部門實施。

雖然遭到質疑，OSTP并非沒有考慮資金和人才引進問題，克拉希歐斯透露，美國政府將推行一項準許人工智能人才赴美工作的移民政策。另外，美國政府已增加40％資金用于扶持人工智能和自動化，但該資金數目和具體使用途徑是保密的，且關于人工智能和自動化的概念定義很模糊。

被誤讀的后知后覺

相比前任奧巴馬推出三大報告，特朗普政府推進人工智能的做法有些“隱蔽”。這一定程度上是因為支持特朗普的核心選民藍領工人是人工智能時代的最大輸家，自動化已帶來就業流失，人工智能可能加劇這一趨勢。鑒于此，特朗普政府并未選擇出臺聯邦政府戰略增加人工智能投資，相反采取以市場為導向方式讓各機構自主試水人工智能。

對于這種不完全倚重國家戰略統一推進的模式，美國亞利桑那州立大學未來社會創新學院副教授阿諾德馬爾茨（Arnold Maltz）對《財經》記者解釋說，美國模式是自下而上，有了大戰略也不能保證一呼百應。只要美國公司能大力支持科技研發，就能保持很強的競爭力，美國大學也大力促進創新，能將這些新科技轉化為生產力，美國就能保持領先。另外，雖然聯邦層面機構能促進創新，但大多數創新還是來自于州和本地項目，基層創新不可小覷，很多創新都是很小的項目組發起。

特朗普雖然不能直接批準預算經費，但可以在提交國會的預算案中根據政府工作重心建議每個部門經費的具體數量，增加預算的部門會在科研投入中占得先機。在這樣“無為而治”的模式下，特朗普并未像外界所說的那樣減少科研預算，而是讓資金流入有潛力且有需求的部門。美國科學促進協會預算和政策項目主任馬修胡里安（Matt Hourihan）指出，特朗普政府2018財年科研經費總數高達1768億美元，比2017財年上浮12.8％，這是近十年來美國科研預算最大增幅。

人工智能是特朗普政府預算案中優先研發項目，2020財年預算案也體現出這一點，商務部、國防部和NASA等部門被建議提升預算，提升部分預算大都用于人工智能等新興科技研究。例如，建議給商務部下屬國家標準技術研究院（NIST）6.88億美元經費用于支持人工智能等科技研究，國防部預算要求590億美元研發經費，并強調人工智能是重點投入領域，2.08億美元專門撥給聯合人工智能中心（JAIC）。一些部門預算雖被削減，但研究經費卻不降反增，例如，建議給能源部下屬科學辦公室55億美元研發經費，人工智能占7100萬美元。相對于2018－2019財年，均有所增加。

不僅增加預算，特朗普去年5月在白宮舉行的美國產業人工智能峰會上宣布組建人工智能特別委員會，該委員會由國家科學與技術委員會（NSTC）和OSTP共同管理，主要負責就人工智能跨部門研發合作事項向白宮提供建議，幫助政府與私企和研究者之間建立合作伙伴關系，致力于消除阻礙創新的監管障礙，使美國企業具有創新和發展靈活性。該委員會由聯邦政府高級別科技事務官員組成，包括商務部副部長兼NIST負責人沃爾特科班（Walter Copan）、國防部負責研究與工程的副部長邁克爾格里芬（Michael Griffin）、能源部負責科技的副部長保羅達巴爾（Paul Dabbar）、國家自然科學基金主任弗朗斯科爾多瓦（France Cordova）和國防部高級研究計劃局（DARPA）副主任彼得哈納姆（Peter Highnam）。

先吃螃蟹的國防部

在這種支持自主競爭的模式下，當美國大多數政府部門還在觀望，國防部成為先吃螃蟹的佼佼者，也讓美國人工智能發展更加偏重軍事化。

目前國防部已建立成熟的機制，激勵人工智能創新，加速成果轉化和推廣使用，并產生大量成功案例，這從最新發布的《國防部2018年人工智能戰略概要利用人工智能促進美國安全與繁榮》報告中就可以看出。

這份長達17頁的報告在特朗普發布美國人工智能倡議第二天即發布。報告概述了國防部加快采用人工智能科技能力的途徑和方法，其中很多實踐經驗能夠為白宮正在撰寫的美國人工智能倡議行動方案提供借鑒，例如，如何與企業、學界和盟友加強合作促進人工智能研發，如何招募和培訓人工智能人才，如何通過人工智能解決關鍵問題，如何在軍中拓展人工智能應用和實踐等等。

這份戰略報告揭示了國防部人工智能中樞機構聯合人工智能中心（JAIC）的作用。JAIC于2018年成立，由空軍中將約翰沙納漢（John Shanahan）領導，意在從五個方面推進人工智能在國防部的應用和影響力：（1）快速提供應對關鍵任務的人工智能解決方案；（2）加強軍事優勢，根據任務需求、作戰成效、用戶反饋和數據分析等加強人工智能研發；（3）建立擴大人工智能在國防部的通用基礎，用于主導戰略數據采購并引入統一數據存儲、可重復使用工具、框架和標準等；（4）促進人工智能政策規劃、管理、網絡安全和多邊協調等；（5）吸引并培養世界一流的人工智能團隊。

一個好漢三個幫，JAIC的得力合作伙伴是國防部高級研究計劃局（DARPA）和國防部創新試驗小組（DIUx），這兩個一老一新機構各有所長。DARPA成立于1958年，專注投資有潛力的人工智能研究，DARPA目前正資助一項將計算機從工具轉變為解決問題的合作伙伴的研究。相比DARPA，DIUx這個成立于2015年的年輕機構則更靈活且更商業化，DIUx負責在全美各地發現科創企業在人工智能領域的創新技術或應用，迅速簽署合同將商業應用轉化為解決國防領域疑難問題的利器，并進行大規模推廣。

與企業合作在國防部人工智能戰略中扮演重要角色，國防部明確表示要重視與大企業、小型科創企業以及風險投資公司的伙伴關系，減少一切行政上的繁文縟節，設立快速反應機制便于企業參與人工智能戰略。3月6日舉行的空軍Pitch Day（推銷日）就是一個例子，很多人工智能小企業因此拿到項目資金。這是美國空軍建立的激勵創新的快速反應機制，宗旨是“大想法來自小企業”，以商業投資競賽為模型，用更快、更智能方法加速技術競爭創意。在線招募小企業創新型解決方案，通過評審篩選入圍者進行現場項目展示，從項目展示到收到資金只需15分鐘，合同簡潔明了只有一頁紙，支付方式是刷政府信用卡。在為期兩天的Pitch Day活動中，50家小企業拿走350萬美元第一期項目基金，還有500萬美元資金準備在第二期支付。

國防部這種中樞協調機構加快速反應機制的雙軌模式，可以充分整合各方資源，特別是將企業創新能力引入到政府戰略中，實現化零為整助力人工智能發展。克拉希歐斯就曾公開表示對國防部模式的推崇。這種模式無疑會被其他政府部門借鑒。

在對內“無為而治”的同時，特朗普政府對外則采取加強封堵人工智能技術的策略，以確保美國的領先優勢。去年，特朗普政府通過《外國投資風險評估現代化法案》賦予美國外國投資委員會更大權力，嚴格限制外國資本通過投資掌控擁有人工智能等新興科技的美國科創企業，尤其是來自中國的風險投資。

在投資上封堵的同時，特朗普政府還在出口管制方面限制新興技術外流。2018年11月，美國商務部工業安全局（BI***關鍵技術和相關產品的出口管制框架。人工智能和深度學習在清單中占11大項，其中包括神經網絡和深度學習、進化和遺傳算法、視覺和語音識別、自然語言處理、人工智能芯片和人工智能云技術等。此外，被納入出口管制的條目還包括與人工智能關系密切的微處理器、先進計算、機器人、腦機接口技術等。

這份框架是美國全面收緊人工智能相關技術共享的重要標志，特別是針對一些戰略競爭對手。對于這種策略能否奏效，卡普蘭對《財經》記者說，試圖對人工智能技術保密就像試圖保密數據庫技術，幾乎是不可能的。美國最好的人工智能系統已經出售或因有意出售某項連帶服務而免費贈送，例如云計算。

對于特朗普政府在人工智能領域的零和博弈思維，卡普蘭很不贊同。他認為，人工智能不是魔術，只是從大數據中獲取價值的技術，不應將人工智能看作一方可以借此獲得地緣政治優勢的軍備競賽。大多數人工智能應用程序適用于醫療和金融等商業領域。